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政務服務“好差評”制度:政策意蘊、理論闡釋與路徑建構

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文章來源:《行政管理改革》     發布時間:2020年3月26日

   [作者簡介] 翟云,中共中央黨校(國家行政學院)電子政務研究中心副教授。

  [摘 要]   黨的十八大以來,政務服務已成為建設服務型政府的新引擎。政務服務質量高不高、企業群眾滿意度如何衡量,長期以來缺乏制度化保障。公共管理學界已經認識到,構建科學合理的政務服務“好差評”制度已提上日程;谡⻊辗⻊罩ν七M政府治理現代化的宏大視角,本文探討了現階段我國政務服務“好差評”制度的政策意蘊,基于公共受托責任理論和新公共管理理論闡釋了政務服務“好差評”與服務型政府的理念映射,并從價值取向、評價機制、評價內容、評價方法四個維度勾勒出了其建構路徑。本文研究既豐富和發展了新公共管理運動的理論體系,亦有助于在實踐中為加快我國服務型政府建設提供方法論借鑒。

  [關鍵詞]  政務服務;“好差評”制度;政策意蘊;治理現代化

  [中圖分類號] D63

  [文獻標識碼] A

  2019年《政府工作報告》提出要建立政務服務“好差評”制度。政務服務“好差評”制度的邏輯動因是什么?哪些主體須參與到政務服務“好差評”的過程中?需對政務服務哪些層面進行“好差評”?如何構建科學合理的評價機制和方法?這四個基本問題,即是政務服務“好差評”制度的價值取向、評價主體、評價內容和評價方法。目前,理論界和實踐界的相關探討還比較少。本文意在拋磚引玉,以期對后續推進相關理論研究和實踐工作有所益助。

  一、政策意蘊:政務服務“好差評”賦能政府治理現代化的戰略目標

  (一)宏觀層面,以政務服務“好差評”為推動政府治理現代化助力賦能

  管理學家哈林頓?H?詹姆(Harrington, H. James)認為,在管理活動中“評價是關鍵問題,如果不能對其進行評價,就不能對其有效控制。很自然的,假如不能控制它,則不能管理它。結論是:如果不能對其管理,則無法將其改進”。[1]既然政務服務提升與改進是決定深化“放管服”改革、轉變政府職能、建設服務型政府乃至推動政府治理現代化進程的關鍵因素,那么對其進行及時、科學、全面的評價,可以起到把控政務服務改革和發展的正確方向,進而提升政府治理能力的作用。

  當前,隨著“放管服”改革的深入推進,很多地方推出了“最多跑一次”“不見面審批”“一窗辦理”“一網通辦”等惠民舉措,力圖通過大數據、互聯網、云計算等現代信息技術,從需求側和供給側分別實現政務服務的及時響應和精準供給。但是以技術創新縮小區域公共服務能力差距的初衷并未徹底實現,網上政務服務內容不規范、服務不便捷,網上政務服務平臺不互通、數據不共享,線上、線下聯通不暢等問題時有發生。[2]在線審批服務智能化程度不高,在線審批業務并未從根本上克服人工辦理、線下重復提交核驗材料等問題。[3]此外,府際競爭、上級政府壓力、政府資源與能力、區域環境特征、公眾需求等因素對網上政務服務亦有顯著影響。[4]評價不是可選項,而是必選項。倒逼政務服務“強身健體”,使其更“健壯”承載其歷史賦予的光榮使命,就必須構建政務服務目標考核體系。政務服務“好差評”作為優化政務服務的一劑良藥,如同懸掛在政務服務部門頭頂上的“達摩克利斯之劍”,有助于倒逼政府部門做好服務。

  (二)微觀層面,以政務服務“好差評”保障企業和群眾少跑腿、好辦事

  從微觀層面審視,政務服務“好差評”制度包含兩層含義。從供給側來看,政務服務制度首先要對政府部門服務規范性做出評價。政府職能部門要通過“好差評”,主動“照鏡子”、正衣冠、勤跑腿,對標找差距,達到紅紅臉、出出汗、解決問題之目的。特別是要針對各地區各部門服務門戶、業務系統、基礎數據等分散建設,互聯互通、數據共享、信息資源質量較差等問題進行評價。此外,電子證照、電子印章、統一支付、安全保障[5]等也要納入“好差評”范疇。從需求側考察,一是要對政府部門服務效率做出評價。針對政務服務運行的事前、事中、事后各個環節,從事項信息完整性、事項辦理時效性、流程合法性和內容規范性等方面進行評價。二是側重對企業和群眾辦事便捷度進行考核。特別是著力解決“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”之目的。減少“差評”,增加“好評”,推動“互聯網+政務服務”持續向貼合民眾喜愛的“好評”方向發展。這既是政務服務“好差評”制度的邏輯起點,也應是邏輯終點。

  二、理論闡釋:政務服務“好差評”制度的分析框架

  (一)政務服務“好差評”制度的理論基石

  從理論視角觀瞻,服務型政府是一種基于公民本位、公共權力共享、個性化服務和公共利益協商等行政服務理念和制度選擇的組織形態,是政府的服務性質與服務形式的統一。[6]從當下政務服務供給現狀看,其本質上重塑了政府運行模式,推動了法治政府建設,加快著政府治理現代化進程,[7]而其在發展過程中也面臨著傳統組織架構與政府職能轉變不適應、[8]新一輪黨政機關機構改革等方面帶來的巨大沖擊。[9]深入探索政務服務“好差評”制度與建立服務型政府的理念映射和內在邏輯,進而可為探尋政務服務“好差評”制度理論基石和一般性框架提供重要依據。

  1.追溯對政務服務“好差評”的必然性理論依據

  即回答為什么評價的問題。政府公共受托責任理論是政務服務“好差評”的理論基石。作為民主政治發展的產物,公共受托責任理論被廣泛認可,政府權力的行使因公共受托責任的要求而合法。[10]政府與公眾之間的關系已被視為一種委托代理關系。[11]政務服務實施主體是履行“互聯網+政務服務”責任的“公共組織”,即政務服務的供給部門。政務服務實施主體的受托責任,是以國家根據各部門的機構職能產生的一種受托責任,這就決定了受托責任的“公共屬性”。與一般的受托責任不同,政務服務因其本身具有行政審批和公共服務的雙重職能,前者使受托責任具有了“經濟屬性”,而后者則具有了“公共屬性”。Martin認為,受托方由于公共受托責任的要求,需要說明其行為和所受權力的使用情況,并證明其合理性。[12]Day亦提出,只有對那些負責提供公共服務主體的績效進行及時評價,真正的受托責任才可能實現。[13]

  2.找尋開展政務服務“好差評”必要性的理論依據

  即回答由誰評、怎么評的問題。上世紀 70 年代末,西方各國政府為應對效率危機、財政危機、信任危機等問題,新公共管理運動應運而生。1991年,英國公共管理學家RHODES基于以社會公眾需求為導向提出了“公共行政”這一概念試圖構建服務型政府治理新范式,并將其定義為一種提供公共服務的制度建設。[14]新公共行政的公共精神在本質上是一種公民精神,而公民參與是其具體體現。在此基礎上興起的新公共管理運動,更是倡導服務而非掌舵,重塑了以人民為核心的理念,[15]強調了公民參與政府管理的必要性。這些富有科學指導意義的理論成果和管理范式對深化我國行政體制改革和政府職能轉變起到了重大啟迪作用。特別是在1998 年機構改革的浪潮中,中國學者首次提出了服務型政府建設的設想,并引發了學術界關于服務型政府的廣泛探討。服務型政府秉承公民本位、社會本位理念指導,[16]內蘊服務社會大眾的理念、體現優良的公共服務職能、具有先進的服務手段和服務方式。[17]自此以后,我國更加積極汲取西方管理型政府中的合理因素,并勾勒治理關系“政府服務(導向) —信任—社會合作( 行為)”三位一體的結構化特征。[18]從現有發展成效來看,基于多重博弈關系對政府績效評價、[19]基于第三方對公眾滿意度評價、[20]基于調查問卷方式對放管服改革成效評價等,[21]這些研究為服務型政府視角下公民參與政務服務“好差評”提供了理論基礎。

  (二)政務服務“好差評”與服務型政府的理念映射

  據上討論可知,所涉的政務服務評價依據、評價理念、評價對象、評價內容和評價渠道,就是政務服務“好差評”制度要尋求解決“為何評”“怎么評”“評什么”“怎么用”等根本問題。為了使讀者對政務服務“好差評”制度的理論脈絡有更加清晰認識,本文基于公共受托責任理論和新公共管理理論“雙輪驅動”的視角,對政務服務“好差評”制度與兩者進行一一映射(如圖所示)。

圖1、政務服務“好差評”與服務型政府的理念映射

  服務型政府蘊含著基本理念、體制機制、施政模式、施政平臺等基本內容。從微觀層面來看,分別與委托-代理關系、政府理念(服務理念、法治理念、責任理念)、服務供給主體、政務服務(含行政審批和公共服務)以及一體化全流程在線服務等相映射,而后者在當前語境和政府治理過程中即主要表現為政務服務。進一步觀察不難發現,政務服務對外呈現出了評價依據、評價理念、評價對象、評價內容和評價渠道,而這恰恰是對其“好差評”的基本著力點。政務服務“好差評”制度還需要基于公共受托責任論和新公共管理理論,并著眼于推進政府治理現代化和提升企業群眾獲得感兩大視角,構建“為何評”“怎么評”“評什么”“怎么用”等評價路徑。

  三、路徑建構:我國政務服務“好差評”制度的應然維度

  建立服務部門全覆蓋、服務事項全覆蓋、服務渠道全覆蓋的政務服務“好差評”制度,強化服務事項管理、優化辦事流程、提高服務效能和便民度、增強在線辦理便捷性和智能化水平,是政府治理現代化的應然價值。由此,深入推動“互聯網+政務服務”改革、建設服務型政府,需要從政務服務“好差評”制度內蘊的價值取向、長效機制、評價體系和評價機制等幾個方面加以強化和引導,最終為實現服務型政府助力賦能。

  (一)從“政府自評”到“大眾點評”:遵循政府治理現代化的價值取向

  價值取向是政府效能評價的靈魂,[22]而目的“是一種未來的事態,是促使行動趨向那種未來事態的是事實”。[23]政務服務“好差評”制度首先要遵循政府治理現代化的價值取向,實現從“政府自評”到“大眾點評”這一理念升級。一要重塑服務理念。在法治國家、法治政府和法治社會基礎上建設服務型政府,是新時期政府職能轉變的主要方向。十九大報告再次提出“建設人民滿意的服務型政府”,表明在新時代特別是信息技術應用日益深入背景下,人民群眾對政府自身建設提出了更多、更高的期許。政務服務就是建設服務型政府的具體舉措。二要實現評價主體的轉型。政務服務評價的主體即“由誰來做出評價”。政府工作不能“自拉自唱”,自己給自己“唱贊歌”,同樣,政務服務“好差評”不是政府“獨唱”,應是涵蓋了企業和群眾乃至第三方群體的“合唱”?梢,政務服務作為政府工作的基本范疇,亦需實現從“政府自評”到“大眾點評”的華麗轉型,呼吁企業和群眾作為“第三方”介入政務服務評價。要充分發揮政府“導”的作用,使企業和群眾更方便、更準確參與事項評價和意見反饋,而這恰恰是“好差評”評價體系建立的根基。三是培育濃厚的評價氛圍。政務服務改革成效如何,企業和群眾獲得感提升多少,企業和群眾最有發言權和評價權。政府工作報告提出建立政務服務“好差評”制度,意味著企業和群眾作為政務服務的“消費者”,為好的政務服務點贊,為差的政務服務亮紅牌,從而倒逼政務服務的水平和質量持續提升。

  (二)從“建設為主”到“評建結合”:建立以評促建的長效機制

  迄今為止,政務服務發展歷程可劃分為三個階段。一是2003年《中華人民共和國行政許可法》頒布,吹響了行政審批制度改革的號角,政務服務開始啟動。二是十八大至2018年,在此期間政務服務作為優化營商環境、便利企業和群眾辦事、激發市場活力和社會創造力的新動能開始加速。三是2019年以來,以“互聯網+政務服務”為引領的政府治理新模式加快推動服務型政府建設進程。[24]各地方政府按照中央有關政策大規模開始建設“互聯網+政務服務”平臺,迄今所有省級政府“互聯網+政務服務”平臺建設均已建成。如果說政務服務前兩個階段屬于平臺建設期,則后續應歸于能力提升階段。

  前兩個階段要重點對平臺建設進行“好差評”。重點對政務服務平臺建設的經濟性、規范性、效率性開展評價,旨在提高政務服務在線供給的規范化、集約化管理水平。受信息化建設的特殊性,可考慮多元主體參與評判。第三方績效評價作為推動政府購買服務改革的重要措施,已成為政務服務“好差評”制度的方法借鑒。2018年7月,中央全面深化改革委員會第三次會議研究并審議通過了《關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》。除企業和公眾外,可按照相關規定充分發揮第三方評價機構的專業優勢,確保對政務服務平臺建設的“好差評”。后一階段則需重點對政務服務供給能力和水平進行“好差評”。徐雙敏、陳尉認為,第三方評估的獨立性和權威性存在著“諾斯悖論”。[25]如何確保在第三方評估獨立性和權威性中獲得帕累托最優是亟須破解的難題。此外,政務服務能否解決“群眾來回跑”問題?“最多跑一次”“一窗受理”“不見面審批”能給企業和群眾帶來多少便利?政務服務供給的便捷度、智能性、精準性程度如何?目前,諸如網絡實地體驗方式等方法已經對在線服務進行績效評估,一定程度上窺視了我國在線政務服務前期發展的成效。此外,要強化媒體監督,發揮媒體監督“以評促評、以評促建”的作用。建立長效的評價機制,還需要明確企業和群眾參與政務服務“好差評”的定位、建立及時高效的信息溝通機制和回應機制,從而實現企業和群眾參與政務服務“好差評”的困境超越。

  (三)從“單一評價”到“立體評價”:構筑科學高效的評價體系

  如前所述,新時代賦予政務服務“好差評”制度承載著推動政府治理現代化進程的新使命。盡管顧客滿意調查技術(CSI)、MCDA 法與平衡計分卡法等方法在政府效能評估中初見成效,但直接適應于政務服務評價體系尚屬空白。“可定義、可量化、可操作、可考核、可追究”的“好差評”評價體系是倒逼政府自身改革,提升治理能力和水平的必然要求。政務服務“好差評”評價體系需與政府治理現代化相契合,兼顧和均衡建設人民滿意的服務型政府背景下多元價值取向,進而方能成為推動政府自身變革的戰略工具。

  一是體現政務服務“好差評”評價范圍的全覆蓋,涵蓋一體化政務服務平臺(含網上大廳和實體大廳)、12345熱線電話、政務服務APP、自助終端、手機短信、現場訪談等政務服務各渠道,重點對辦事內容、辦事流程、服務效率、服務態度等進行全方位、多維度評價。例如,江蘇省已通過政務服務網、江蘇政務服務APP、江蘇政務服務支付寶小程序等移動端為用戶提供實名評價。廣東省開通了廣東政務服務網和移動端等線上評價渠道,以及實體政務服務大廳、服務點、自助服務終端和12345熱線電話等線下評價渠道。二是評價體系既要側重從服務方式完備度、服務事項覆蓋度、辦事指南準確度、在線服務成熟度等政務服務供給側角度進行評估,又要從需求側充分考慮方便企業和群眾辦事、增強企業和群眾對“放管服”改革的獲得感為出發點和落腳點。不可忽視的是,采用公眾可感知、可理解的評價指標,方能使政務服務“好差評”不斷增強公眾貼近性和可理解性。各地目前已經嘗試創新評價指標體系,比如貴州率先開發建設了覆蓋全省的政務服務“好差評”系統,設定“好差評”評價指數,并根據企業和群眾評價對窗口服務情況進行畫像,精準監測窗口服務質量。

  (四)從“模糊評價”到“精準評價”:打造數據驅動的評價模式

  精準的評價模式是確保政務服務“好差評”制度落地的基本保障。一是推動所有政務服務事項評價全覆蓋。凡“上網”必“評價”,是實現精準評價的前提。業務碎片化直接導致了評價碎片化,由此需加快部門大廳向政務服務綜合大廳進駐,加快實體大廳向網上大廳遷移,實現預約、咨詢、受理、辦理、查詢、反饋、支付、郵寄等環節的線上線下無縫銜接在線辦理、在線評價。二是要提升辦事企業和群眾網上點評的信息化能力和保障機制。企業和群眾敢用、會用、善用網上“好差評”,確保評價信息原汁原味反映辦事的“好”或“差”,要“差”的清楚,“好”的明白,真實映射事項辦理過程的原委。三是構建大數據+政務服務“好差評”的新模式。傳統的評價模式即“意識驅動”評價,存在評價理念主觀、評價主體單一、評價流程靜態化等問題,不利于政務服務評價的客觀性和準確性,亟須樹立“讓數字說話”[26]理念,由傳統的“意識驅動”向“數據驅動”轉型升級。政務服務評價數據結構形式多樣,既有結構化數據,還有半結構化甚至非結構化數據,這對多源異構數據匯聚、整合、挖掘、可視化等提出了更高的要求。目前,北京市已經開始將機器學習、語義分析、數據挖掘等技術應用到政務服務“好差評”中。四是要注重評價結果的應用,構建評價、反饋、整改、監督全流程閉環工作機制。如,廣東、上海、福建、山東等多地已將各級相關部門的“好差評”結果納入效能監督和績效考核。“好差評”評價結果表面上看是政務服務事項辦理的便捷度、時效性,背后映射出政府部門間的業務協同和數據共享,進而能透視部門間的體制機制、權力配置等深層次問題。將政務服務“好差評”結果反饋與政府部門施政履職過程中,倒逼政府機構和職能轉變,不啻為推動建設法治型政府和服務型政府的一味良藥。

  四、結論

  政府治理模式創新須以問題導向,立足現實問題又必須回歸現實。政務服務“好差評”制度無疑是打通理論創新和實踐創新的樞紐。對于推動政府治理現代化而言,構建推動政務服務模式創新的評價機制和模式不僅是改革的現實需求,亦成為政府治理的核心問題。只有準確把握政務服務“好差評”制度的科學本質,并基于當下政策體系和企業群眾的現實需求,來確定與其相符合的政務服務“好差評”評價分析框架,使評價定位和價值取向、評價主體、評價內容到評價方法都與當前我國政府治理現代化和“放管服”改革的宏大背景相契合,如實還原當前政務服務存在的難點痛點堵點,并基于此有針對性地提出以評促改的有效措施,才能切實使“好差評”機制為深化“放管服”改革、轉變政府職能、建設服務型政府布陣筑基,助力賦能。

  [ 參 考 文 獻 ]

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